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请愿权理论和制度比较研究

作者：闵涛文章来源：闵涛的学习笔记点击数：2675 更新时间：2007/11/11 3:40:51

令应交付全民表决。」）；要求全部修改联邦宪法的「要求权」（第120条规定如有10万有表决权的瑞士公民要求全部修改联邦宪法，该问题应交付瑞士全民表决。）；关于部分修改宪法的「创议权」（第121条规定，部分修改宪法可依照人民创议或联邦法律规定的方式进行。）人民创议系指由10万有表决权的瑞士公民提出的关于增订宪法新条文或关于废止或修改现行宪法中某些条文的要求。在瑞士，人民创议权可以表现为笼统建议的提出权，也可以表现为具体草案的提出权。瑞士宪法第121条对提出笼统建议和具体草案的效果分别有明确规定。此外，在宪法第22条中就人民创议的提出问题，专门作出「由联邦法律加以规定」的原则性规定。
　　瑞士宪法在请愿权问题上的规定的特点是将请愿权与全民表决权、提出要求权和人民创议权、向主管机关投诉权等紧密结合在一起。问题在于宪法第57条有关请愿权的原则规定在联邦法律中是如何得到贯彻和体现的。宪法有关联邦议会、联邦委员会、联邦办公厅、联邦法院的规定均未具体涉及请愿处理问题。请愿受理机关、受理期限、受理程序等问题在宪法中没有加以规定。只有在有关联邦委员会职权和义务的规定中涉及「投诉」处理。宪法第102条第2款规定，联邦委员会保证联邦宪法、法令、命令以及联邦各种契约的施行；主动或根据投诉采取必要措施使之得到遵守，但依第133条应提交联邦法院者不在此例。
　　从请愿受理机关的设置来说，瑞士联邦办公厅下设的法律处负责审查「公民创议」和「公民表决」提案的有效性。对于8万以上公民要求全民修改宪法的倡议，
　　联邦办公厅需在6个月内提交公民表决，征求公民对全面修改宪法的意见。对于部分修宪的建议，由联邦委员会递交联邦议会处理。根据瑞士《联邦委员会与联邦行政机构组织管理法》（1978年）联邦办公厅负责处理向联邦委员会提出的有关倡议和要求。
　　由于瑞士是实行直接民主制措施较为彻底的国家，有关州和其它地方的请愿事项在传统的「公民大会」上就可以提出并根据有关法律得到相应的处理。请愿人数达到法定要求时可在「公民大会」上直接进行表决。
　　五、德国的请愿权理论和制度
　　50年代德国学者曼哥尔特·克拉恩（Mangoldt
Klein）指出，请愿权是古代自由主义思想的产物。在古代，请愿权就已经被作为一项基本权利对待。请愿权概念不仅在法理上具有重大意义，而且在实践中越来越发挥重要作用。请愿权的行使越广泛和频繁，越能体现出民众舆论的真相。在德国，魏玛宪法曾规定国民请愿和国民投票制度。但一战后德国宪法却反而没有这方面的规定。此种现象受到曼哥尔特等学者的批判。马特恩（Karl
Heinz
Mattern）认为，由于缺乏国民请愿和国民投票制度，国民很难对代议制议会产生广泛的影响。由于请愿活动反映出社会舆论的要求，请愿权对于发展民主主义来说是极为重要的。劳巴尔（Reinhard
Rauball）也强调指出，在宪法上放弃有关国民请愿和国民投票的规定，不利于发挥国民对政府的控制作用。体现社会舆论的请愿权具有控制政府的功能。
　　在德国，请愿权学说的发展经历了由哲学理论向法学理论的转化。黑格尔、康德、费希特等哲学思想家都曾在不同程度上从哲学角度论述过请愿权问题。从叶尼涅克开始，法学家们逐渐将请愿权当作国民参见公共生活的重要权利对待。叶尼涅克的一般国家学认为，请愿权是一项积极的请求权。第一次世界大战后的法学家恩谢茨极力主张将请愿权上升为宪法权利对待。他认为请愿权既具有消极的性质（自由），有具有积极的性质（请求权）。当代法学家曼哥尔特等人努力倡导请愿权是具有能动性质的参政权利，请愿者享有要求官方对其请愿作出决定（回答、通知）的权利，这一观念已经深入人心。学术界的理论研究对于实定法逐渐产生了影响。
　　德国联邦议会议事规则第9章第113条规定，请愿的处理方法由议长或其代理人通知请愿人。此条规定便是在接受学界意见的基础上制定的。
　　针对德国基本法第17条规定，任何人都有权单独的或与他人联名向相应的机构和议会提出书面申请。学术界及各界有关人士不断呼吁修改宪法进一步明确保障请愿权。1991年5月23日德国基本法的宪法修正案第17条规定，任何人都有权利以个人或同其他人共同的方式向管辖机关及议会提出请愿、陈述苦情，并享有要求附有理由的回答的权利。该条修正案借鉴了魏玛宪法的经验，将请愿权进一步明确实定法化为宪法权利。
　　德国联邦议会的请愿机构的组织体制由一局四科构成。中央事务局负责处理原则问题和请愿的事前审查会议的准备工作

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